شکست بازار یا شکست سیاستگذاری؟
وقتی قیمت مسکن بالا میرود، یکی از اولین توضیحهایی که به ذهن میرسد این است که بازار درست کار نمیکند. زمین کمیاب است، تقاضا زیاد شده، ساختوساز پیامدهایی برای همسایهها و محیط اطراف دارد و بازار بهتنهایی نمیتواند همه این هزینهها و منافع را در تصمیمهایش لحاظ کند. بنابراین طبیعی است که دولت وارد شود: کاربری زمین را تعیین کند، ساختوساز را محدود کند، برای تراکم و ارتفاع ضابطه بگذارد و جلوی توسعه در بعضی مناطق را بگیرد.
اما یک مشکل در این استدلال وجود دارد.
از اینکه بازار دچار شکست است، نمیتوان نتیجه گرفت که هر نوع مداخله دولت الزاماً نتیجه بهتری ایجاد میکند.
ممکن است برای اصلاح یک شکست بازار، سیاستی وضع شود که خودش نوع دیگری از شکست را به وجود بیاورد.
این مسئله در بازار زمین اهمیت ویژهای دارد. چون وقتی دولت امکان ساختوساز را محدود میکند، فقط رفتار یک تولیدکننده یا یک پروژه را تغییر نمیدهد. اگر این محدودیتها در مقیاس وسیع اعمال شوند، مقدار کل زمین قابل توسعه، قیمت زمین، قیمت مسکن، محل زندگی خانوارها و حتی فاصلهای که مردم برای رسیدن به محل کار طی میکنند تغییر میکند.
پرسش بنابراین این نیست که «بازار بهتر است یا دولت؟»
پرسش این است که اگر مداخله دولت قرار است شکست بازار را اصلاح کند، از کجا ممکن است خود سیاستگذاری به مسئله تبدیل شود؟
مقاله پل چشایر درباره نظام برنامهریزی بریتانیا تلاش میکند دقیقاً همین مرز را پیدا کند.
دلیل خوبی برای برنامهریزی وجود دارد
برای شروع باید از یک سوءتفاهم دور شویم. نقد محدودیتهای برنامهریزی به این معنا نیست که بازار زمین را میتوان بدون هیچ قاعدهای رها کرد.
زمین یک کالای عادی نیست.
اگر در یک قطعه زمین ساختمان بزرگی ساخته شود، اثر آن ممکن است به زمینهای اطراف هم منتقل شود. ساختمان جدید میتواند ترافیک ایجاد کند، ظرفیت زیرساختها را تحت فشار قرار دهد یا کیفیت محیط اطراف را تغییر دهد. در طرف مقابل، چیزهایی مثل پارک و فضای سبز برای تعداد زیادی از مردم منفعت ایجاد میکنند، بدون اینکه بازار خصوصی الزاماً انگیزه کافی برای تولید آنها داشته باشد.
زیرساخت نیز به هماهنگی نیاز دارد. اگر هر مالک زمین بدون توجه به توسعه اطراف خود تصمیم بگیرد، ممکن است مجموعهای از تصمیمهای خصوصی به شهری منجر شود که شبکه حملونقل، خدمات عمومی و توسعه آن با یکدیگر هماهنگ نیستند.
پس برنامهریزی شهری یک ایده بیدلیل نیست. یکی از دلایل وجود آن دقیقاً این است که بازار در چنین موقعیتهایی نمیتواند همه پیامدهای یک تصمیم را در قیمتها و انگیزههای خصوصی خود منعکس کند.
اما همینجا باید یک تمایز مهم گذاشت.
اینکه یک قطعه زمین نباید هر کاری که مالک آن میخواهد انجام دهد، با اینکه در مجموع مقدار زیادی از زمین یک شهر نباید امکان توسعه داشته باشد، دو ادعای متفاوت هستند.
اولی میتواند برای حل یک مشکل مشخص ضروری باشد.
دومی میتواند خودش هزینه بزرگی ایجاد کند.
مشکل از جایی شروع میشود که محدودیتها روی هم جمع میشوند
فرض کنید ساخت یک ساختمان مشخص در یک مکان مشخص باعث آسیب جدی به محیط اطراف میشود. محدود کردن آن ساختمان میتواند منطقی باشد.
حالا هزاران تصمیم مشابه را در نظر بگیرید.
یک منطقه به دلیل ارزش تاریخی محدود میشود. در منطقهای دیگر ارتفاع ساختمانها محدود است. جای دیگری کمربند سبز ایجاد شده و ساختوساز در آن ممنوع است. در نقطهای دیگر فرآیند صدور مجوز آنقدر طولانی و نامطمئن است که بخشی از پروژهها اصلاً اجرا نمیشوند.
هیچکدام از این تصمیمها الزاماً بهتنهایی عجیب نیستند.
اما اثر اقتصادی آنها فقط در همان نقطه باقی نمیماند.
وقتی بخش بزرگی از زمینهای یک منطقه از امکان توسعه خارج میشود، چیزی کمیاب میشود که برای بازار مسکن حیاتی است: زمین قابل توسعه.
این تفاوت مهمی است. ممکن است زمین از نظر فیزیکی وجود داشته باشد، اما اگر امکان قانونی ساخت روی آن وجود نداشته باشد، از نظر بازار مسکن عرضه مؤثری ایجاد نمیکند.
در این حالت، چیزی که محدود شده فقط تعداد پروژهها نیست؛ ظرفیت پاسخگویی شهر به تقاضای جدید است.
اگر جمعیت افزایش پیدا کند، خانوارهای جدید تشکیل شوند یا درآمد مردم بالا برود، تقاضا برای مسکن افزایش پیدا میکند. اگر عرضه نتواند خودش را با این تغییرات تطبیق دهد، فشار تقاضا میتواند بیشتر از آنکه به ساخت خانههای جدید منجر شود، در قیمتها ظاهر شود.
به همین دلیل است که چشایر میان محدودیتهایی که برای حل یک مشکل مشخص اعمال میشوند و restrictiveness کلی نظام برنامهریزی تفاوت میگذارد. مسئله اصلی از نظر او، اثر تجمعی محدودیتهایی است که عرضه زمین و فضای قابل توسعه را کاهش میدهند.
«زمین هست» لزوماً به معنای «زمین برای ساخت هست» نیست
کمربندهای سبز بریتانیا مثال خوبی برای این مسئلهاند.
هدف اولیه Green Belt عمدتاً جلوگیری از توسعه شهری و گسترش شهر بوده است. اما نتیجه آن این شده که مقدار بسیار بزرگی از زمین در اطراف شهرها از توسعه خارج شود. مقاله اشاره میکند که وسعت Green Belt در انگلستان بیش از ۱.۴ برابر کل سطح توسعه شهری است و در لندن، Green Belt بیش از سه برابر مساحت منطقه اداری Greater London وسعت دارد. حتی در مواردی، زمینهای بسیار نزدیک به ایستگاههای حملونقل عمومی درون این محدودهها قرار گرفتهاند و امکان توسعه ندارند.
اینجا مسئله جالب میشود.
ممکن است از یک طرف بگوییم «این زمین برای ساختوساز مناسب است» و از طرف دیگر، در نظام برنامهریزی بگوییم «نباید روی آن ساخته شود».
بنابراین کمیابی زمین در شهر لزوماً یک واقعیت طبیعی نیست.
بخشی از این کمیابی میتواند توسط قواعدی که خودمان ساختهایم ایجاد شود.
این گزاره بهتنهایی ثابت نمیکند که باید Green Belt را حذف کرد. حفاظت از فضای باز یا جلوگیری از توسعه بیرویه میتواند منافعی داشته باشد. مسئله این است که وقتی هزینه این حفاظت در قیمت مسکن، هزینه رفتوآمد و مکانیابی فعالیتهای اقتصادی ظاهر میشود، دیگر نمیتوان فقط منفعت محلی آن را دید.
در واقع سؤال برنامهریزی باید این باشد که ارزش جلوگیری از توسعه در این زمین چقدر است و هزینه جلوگیری از آن برای کل شهر چقدر؟
بازار فقط با تعداد آدمها کار نمیکند
یکی از جاهایی که چشایر نقد خود را عمیقتر میکند، روش محاسبه نیاز به زمین است.اگر قرار باشد برای بیست سال آینده برنامهریزی کنیم، طبیعی است که بپرسیم چند خانوار جدید خواهیم داشت.اما این فقط یک طرف ماجراست.
فرض کنید تعداد خانوارهای یک شهر تغییر چندانی نکند، اما درآمد مردم دو برابر شود. آیا انتظار داریم تقاضای آنها برای مسکن دقیقاً همان چیزی باشد که بیست سال قبل بوده است؟نه لزوماً.
با افزایش درآمد، مردم ممکن است فضای بیشتری بخواهند. ممکن است تعداد اتاقها، کیفیت ساختمان، اندازه خانه یا موقعیت مکانی مطلوب آنها تغییر کند.
بنابراین رشد درآمد میتواند حتی بدون رشد شدید جمعیت، تقاضا برای فضای مسکونی را افزایش دهد.
مقاله برای توضیح این مسئله به لندن برمیگردد. بین سالهای ۱۹۸۱ تا ۲۰۱۱ جمعیت لندن ۲۰.۵ درصد افزایش یافت، اما قیمت واقعی مسکن ۲۲۷.۶ درصد افزایش پیدا کرد. در دوره ۱۹۵۱ تا ۱۹۸۱، جمعیت لندن حتی ۱۶.۹ درصد کاهش یافت، ولی قیمت واقعی مسکن ۷۱.۹ درصد افزایش پیدا کرد. در کل دوره ۱۹۵۱ تا ۲۰۱۱، جمعیت تقریباً ثابت ماند، اما قیمت واقعی مسکن حدود ۴۶۳ درصد افزایش یافت.
این آمار بهتنهایی نمیگوید که علت افزایش قیمت، برنامهریزی بوده است. اما یک مسئله را روشن میکند: تعداد افراد یک شهر، بهتنهایی معیار کاملی برای اندازهگیری تقاضای مسکن نیست.
مقاله همچنین به شواهدی اشاره میکند که تقاضا برای فضای مسکونی با افزایش درآمد بهشدت رشد میکند. بنابراین اگر نظام برنامهریزی زمین موردنیاز را عمدتاً بر اساس تعداد خانوارهای آینده تعیین کند، ممکن است رشد درآمد و تغییر کیفیت تقاضا را دستکم بگیرد.
در چنین شرایطی، حتی اگر پیشبینی تعداد خانوار کاملاً درست باشد، ممکن است مقدار زمینی که برای توسعه کنار گذاشته شده کافی نباشد.
وقتی دولت باید آینده را پیشبینی کند
اینجا به یک مشکل بنیادیتر میرسیم.
بازار هم آینده را نمیداند، اما میتواند دائماً به تغییرات تقاضا واکنش نشان دهد.
اگر یک محله جذابتر شود، قیمت آن بالا میرود و این قیمت میتواند انگیزه ساختوساز بیشتری ایجاد کند. اگر تقاضا در نقطهای کاهش پیدا کند، سرمایهگذاری جدید نیز کاهش پیدا میکند.
نظام برنامهریزی اما در بسیاری از موارد باید پیشاپیش درباره مقدار توسعه تصمیم بگیرد.
چقدر زمین نیاز خواهیم داشت؟
کجا باید توسعه پیدا کند؟
چقدر تراکم مناسب است؟
چه مقدار از زمین باید برای همیشه از توسعه خارج شود؟
هیچکدام از این سؤالها پاسخ قطعی ندارند.
به همین دلیل اگر نظام برنامهریزی بیش از حد به پیشبینیهای اولیه وابسته شود، ممکن است در برابر تغییرات واقعی جامعه انعطاف کافی نداشته باشد.
در اینجا یک تفاوت مهم میان بازار و سیاستگذاری ظاهر میشود: بازار ممکن است ناکارآمد باشد، اما سیاستگذار نیز ممکن است اطلاعات کافی برای تعیین دقیق مقدار مطلوب توسعه را نداشته باشد.
پس مداخله دولت لزوماً جایگزین یک سازوکار بینقص نمیشود؛ ممکن است یک نوع خطا را با نوع دیگری از خطا عوض کند.
حتی اگر اجازه ساخت بدهی، ممکن است پروژه ساخته نشود
محدودیت برنامهریزی فقط به مناطقی که «ممنوع» هستند محدود نمیشود.
گاهی زمین قابلیت توسعه دارد و پروژه نیز در نهایت مجوز میگیرد؛ اما مسیر رسیدن به مجوز آنقدر طولانی و نامطمئن است که خود فرآیند به مانعی برای ساختوساز تبدیل میشود.
سرمایهگذار در زمان تصمیمگیری نمیداند پروژه دقیقاً چه زمانی تأیید میشود، چه شروطی به آن اضافه خواهد شد یا آیا مشخصات اولیه پروژه در پایان همان باقی خواهد ماند یا نه.
هرچه این عدمقطعیت بیشتر باشد، ریسک پروژه بیشتر میشود.
و ریسک هزینه دارد.
سرمایهای که ممکن بود در چند ماه وارد پروژه شود، شاید برای مدت طولانیتری درگیر بماند. هزینه تأمین مالی افزایش پیدا میکند و پروژههایی که حاشیه سود کمی دارند ممکن است دیگر توجیه اقتصادی نداشته باشند.
چشایر برای نشان دادن این مسئله به نظام برنامهریزی بریتانیا اشاره میکند: هدف رسمی فرآیند تصمیمگیری ۱۳ هفته بوده، در حالی که میانه زمان واقعی فرآیند حدود ۶۴ هفته گزارش شده است.
بنابراین حتی اگر روی کاغذ بگوییم «ما جلوی ساختوساز را نگرفتهایم»، ممکن است در عمل هزینه و ریسک فرآیند باعث شود عرضه کمتر از چیزی باشد که میتوانست باشد.
این نوع محدودیت شاید از همه سختتر دیده شود، چون روی نقشه به شکل یک ممنوعیت ظاهر نمیشود.
اما بازار آن را احساس میکند.
مسئله فقط قیمت خانه نیست
اگر محدودیت عرضه فقط باعث گرانتر شدن خانه میشد، باز هم مسئله مهمی بود.
اما اثر آن میتواند از بازار مسکن فراتر برود.
وقتی مسکن در یک منطقه گران میشود، همه کسانی که میخواهند در آن منطقه زندگی کنند نمیتوانند هزینه آن را بپردازند. بخشی از آنها به مناطق ارزانتر میروند.
اگر محل کار آنها همچنان در شهر اصلی باشد، فاصله رفتوآمد افزایش پیدا میکند.
در نتیجه ممکن است سیاستی که هدفش جلوگیری از گسترش شهر است، به انتقال خانوارها به نقاط دورتر منجر شود.
این همان پارادوکسی است که مقاله درباره شهر فشرده مطرح میکند: محدود کردن توسعه در اطراف شهر ممکن است سطح کالبدی توسعه را محدود کند، اما در عوض فاصله میان محل سکونت و محل کار را افزایش دهد.
حتی مسئله خانههای خالی هم در همین چارچوب قابل فهم میشود.
در نگاه اول، اگر عرضه مسکن محدود باشد، انتظار داریم خانه خالی کمتر شود. اما اگر مسئله فقط تعداد خانهها نباشد و تطبیق میان نوع، مکان و تعداد خانهها با تقاضای واقعی هم اهمیت داشته باشد، محدود کردن تغییر و توسعه موجودی مسکن میتواند نتیجه متفاوتی ایجاد کند.
مطالعهای که مقاله به آن استناد میکند، با بررسی ۳۵۰ واحد محلی انگلستان طی حدود ۳۰ سال، نشان میدهد مناطق با محدودیت بیشتر نهتنها قیمتهای بالاتر، بلکه نرخ بالاتر خانههای خالی و فاصله رفتوآمد بیشتری نیز داشتهاند. یک انحراف معیار افزایش در میزان محدودیت با افزایش نزدیک به یکچهارمی نرخ خانههای خالی و افزایش ۶.۱ درصدی فاصله رفتوآمد همراه بوده است.
یعنی ممکن است محدودیتی که برای ساختن یک شهر منظمتر وضع شده، در سطح کلان به کاهش انعطافپذیری شهر منجر شود.
پس شکست سیاستگذاری دقیقاً کجاست؟
تا اینجا یک نکته روشن شده است.
نمیتوان گفت «برنامهریزی شهری بد است»؛ چون دلایل واقعی برای برنامهریزی وجود دارد.
همچنین نمیتوان گفت «هر محدودیتی خوب است چون بازار شکست دارد».
مشکل از جایی شروع میشود که سیاستگذاری دیگر فقط یک externality مشخص را اصلاح نمیکند، بلکه بهصورت کلی ظرفیت پاسخگویی شهر را محدود میکند.
چشایر در جمعبندی مقاله چهار سازوکار اصلی را برجسته میکند:
اول، فرآیندهای نامطمئن و طولانی که هزینه و ریسک توسعه را بالا میبرند.
دوم، محدودیتهای کمی بر زمین و فضای قابل توسعه، مانند Green Belt و محدودیت ارتفاع.
سوم، روشی برای تخصیص زمین که رشد درآمد و تغییر تقاضا برای فضای مسکونی را به اندازه کافی در نظر نمیگیرد.
و چهارم، تفاوت شدید میان میزان سختگیری مناطق مختلف که میتواند باعث شود محدودیت عرضه در بعضی نقاط بسیار بیشتر از چیزی باشد که از نظر کل منطقه قابل توجیه است.
این چهار عامل لزوماً از یک تصمیم واحد ناشی نمیشوند.
ممکن است هرکدام از آنها در سطح محلی قابل دفاع به نظر برسند، اما وقتی کنار هم قرار میگیرند، اثر تجمعی آنها میتواند بسیار بزرگ باشد.
بازار یا دولت سوال اشتباه است
در نهایت میتوان این چالش را خیلی راحت به یک دعوای ایدئولوژیک تبدیل کرد: یا به بازار اعتماد کنیم یا به دولت.
اما این برداشت، مسئله اصلی را از بین میبرد.
بازار زمین شکستهایی دارد. اگر توسعه کاملاً بدون محدودیت باشد، ممکن است هزینههایی بر دیگران تحمیل شود و برخی کالاهای عمومی کمتر از حد مطلوب تولید شوند.اما سیاستگذاری نیز محدودیت دارد. سیاستگذار نمیتواند آینده را دقیق پیشبینی کند و نمیتواند بدون هزینه، امکان توسعه را محدود کند.بنابراین مداخله موفق الزاماً مداخلهای نیست که بیشترین کنترل را اعمال کند.
مداخله موفق باید بتواند بین دو مسئله تمایز بگذارد:
کجا لازم است بازار را محدود کنیم چون بازار یک هزینه اجتماعی را نمیبیند، و کجا باید اجازه دهیم بازار نسبت به تغییرات واقعی تقاضا واکنش نشان دهد؟
این تفاوت در بازار زمین بسیار مهم است، چون محدود کردن عرضه میتواند پیامدهایی داشته باشد که در لحظه تصمیمگیری دیده نمیشوند.
ممکن است یک قطعه زمین را حفظ کنیم، اما قیمت مسکن در کل شهر بالا برود.
ممکن است جلوی توسعه حاشیه شهر را بگیریم، اما خانوارهای کمدرآمدتر را به فاصله دورتری از محل کار بفرستیم.
ممکن است برای حفاظت از یک محله محدودیت وضع کنیم، اما مجموع همین محدودیتها ظرفیت توسعه کل شهر را کاهش دهد.
و ممکن است سیاستی را با هدف حل یک شکست بازار اجرا کنیم، اما در مقیاس بزرگتر، خودمان مانعی برای سازوکار تطبیق بازار ایجاد کنیم.
بنابراین مسئله اصلی نه انتخاب میان «بازار» و «دولت»، بلکه تشخیص نوع شکست و مقیاس مداخله است.
اگر بازار شکست خورده باشد، این بهتنهایی کافی نیست که هر سیاستی را مفید بدانیم.
همانطور که وجود شکست بازار، ما را از یک سؤال مهم دیگر معاف نمیکند:
اگر قرار است سیاستگذاری بازار را اصلاح کند، چه چیزی قرار است خود سیاستگذاری را اصلاح کند؟
دیدگاهها