سیستمی بدون قانون: وقتی تصمیم درباره ساخت خانه، به همسایهی عضو شورا بستگی دارد
زنی در محلهی ایزلینگتون لندن، بعد از اینکه بهطور غیرمنتظره صاحب دوقلو میشود، تصمیم میگیرد زیرشیروانی خانهاش را به فضای زندگی تبدیل کند. خودش شغلش برنامهریزی شهری است، پس با دفتر برنامهریزی محلی مشورت میکند، طرحش را با راهنمایی آنها اصلاح میکند، و به او اطمینان میدهند که مشکلی برای گرفتن مجوز نخواهد داشت. اما یکی از اعضای کمیتهی برنامهریزی، که خودش پیشتر زیرشیروانیاش را به همین شکل تبدیل کرده بود، درست روبهروی خانهی او زندگی میکند و نمیخواهد دیدش به داخل خانهاش باز شود. درخواست رد میشود. طرح اصلاح میشود، دوباره رد میشود. تجدیدنظر میخورد، باز رد میشود. تا وقتی که دوقلوهای او به مدرسه میروند، هنوز پرونده باز است.
نمونهی دیگر را اریک پیکلز، وزیر مسکن و دولت محلی بریتانیا در دههی ۲۰۱۰، از یکی از اولین روزهای کاریاش تعریف کرده است. پروندهای برای تجدیدنظر روی میزش میآید: پروژهی ساختوساز مسکونی متوسطی در لندن که با طرح محلی همخوانی داشته، اما کمیتهی برنامهریزی محلی آن را رد کرده و بار دوم هم در مرحلهی تجدیدنظر رد شده است. وقتی پیکلز از کارمندانش میپرسد چرا پروژهای که ظاهراً با همهی الزامات همخوانی داشته رد شده، پاسخ این است: پروژه در محدودهی انتخاباتی رئیس کمیتهی برنامهریزی بوده، و شورا هرچند خودش میخواسته پروژه تصویب شود، رئیس کمیته نمیخواسته رأیدهندگان محلی را ناراضی کند ؛ پس آن را رد کردهاند، با این امید که در تجدیدنظر تصویب شود. این اتفاق نیفتاده، و پنج سال بعد، پرونده روی میز وزیر فرود آمده.
این دو داستان یکی خانگی و کوچک، یکی بزرگتر و رسمیتر یک ویژگی مشترک را نشان میدهند که چشایر آن را ریشهی اصلی مشکل سیستم برنامهریزی بریتانیا میداند: این سیستم اصلاً «قانون» ندارد.
فرق بین قانون و تصمیم موردی
نکتهای که این تمایز را روشن میکند، مقایسه با مقررات ساختمانی است. مقررات ساختمانی واقعاً قانوناند: معمار یا سازنده آنها را میخواند، و اگر طراحی و ساختش با آنها مطابقت داشته باشد، تقریباً بهطور خودکار میتواند پیش برود. اما مجوز کاربری زمین (planning permission) اینطور نیست. تصمیم دربارهی آن را یک کمیتهی سیاسی محلی میگیرد، و این تصمیم زیر فشار لابی و ملاحظات سیاسی محلی قرار دارد. ممکن است یک پروژه دقیقاً با طرح مصوب محلی اگر اصلاً چنین طرحی وجود داشته باشد -- همخوانی داشته باشد، اما اگر در محدودهی انتخاباتی رئیس کمیته باشد، باز هم رد شود. یا حتی بدتر: ممکن است یک عضو کمیته دقیقاً روبهروی محل پروژه زندگی کند و نخواهد آن ساخته شود.
این با سیستمهایی که بر مبنای «قانون» کار میکنند تفاوت بنیادین دارد مثل سیستم برنامهریزی جامع دانمارک یا آلمان، یا سیستم منطقهبندی (zoning) آمریکا. در آنها، بخش زیادی از عدمقطعیتِ فرایند توسعه از بین میرود: سازنده طرح مصوب که به شکلی دموکراتیک تصویب شده مربوط به زمینی که میخواهد در آن بسازد را میخواند و میبیند چه چیزی مجاز است. مجوز تقریباً خودکار صادر میشود.
چرا این عدمقطعیت روی «تصمیم به ساختن» اثر میگذارد
هر ساختوسازی، در هر جایی، یک فعالیت پرریسک است: هزینههای طراحی، برنامهریزی و ساخت پیش از آنکه هیچ درآمدی از پروژه به دست بیاید، پرداخت میشوند. هزینهی طراحی و ساخت را نسبتاً میشود از قبل پیشبینی کرد، اما در سیستم بریتانیا، هزینهی گرفتن مجوز -- و حتی اصلاً احتمال گرفتنش قابل پیشبینی نیست. برای سازندههای کوچکتر بهخصوص، تأمین مالی پیش از گرفتن مجوز و روشنشدن جزئیات پروژه دشوار است، و ممکن است اصلاً هیچ مجوزی صادر نشود.
این عدمقطعیت دو اثر مشخص دارد. اولین اثر، هزینهی مستقیمِ خودِ تأخیر است. پژوهشی از مایکل بال نشان میدهد وقتی دولت هدف ۱۳ هفتهای برای تصمیمگیری در فرایند مجوز صادر کرد، تأثیر چندانی نداشت اثر اصلیاش این بود که نرخ رد درخواستها بالا رفت، چون شهرداریها ترجیح میدادند بهجای طولانیکردن بررسی یک پرونده تا نزدیک یا بعد از سقف ۱۳ هفته، آن را رد کنند و بگذارند سازنده دوباره درخواست بدهد. نتیجه این شد که دولت میتوانست ادعا کند «نزدیک به ۷۰ درصد درخواستها در بازهی ۱۳ هفته پردازش شدند»، درحالیکه میانهی واقعی زمانی که یک پرونده در کل فرایند برنامهریزی (شامل درخواستهای مکرر و تجدیدنظرها) طی میکرد، ۶۴ هفته بود.
اثر دوم، ظریفتر و از نظر اقتصادی مهمتر است. وقتی سرمایهگذاری در آیندهای انجام میشود که جریان هزینه و درآمدش نامعلوم است، محاسبهی سودآوری آن پروژه شامل یک «صرف ریسک» میشود، یعنی سرمایهگذار بهخاطر عدمقطعیت بیشتر، بازده بالاتری طلب میکند تا وارد پروژه شود. هرچه عدمقطعیت دربارهی تصمیم برنامهریزی بیشتر باشد، این صرف ریسک هم باید بیشتر شود. مطالعهای از استیون مایو و استفن شپرد نشان میدهد این افزایش ریسک باعث میشود پروژههای کمتری از نظر مالی «موجه» به نظر برسند، پس تعداد پروژههای ساختهشده کاهش مییابد. به زبان اقتصادی، این یعنی حساسیت عرضهی مسکن به قیمت (کشش عرضه) پایین میآید: حتی اگر قیمت فعلی یا مورد انتظار مسکن بالا باشد، تعداد کمتری از پروژهها آنقدر سودآور به نظر میرسند که ارزش ریسککردن را داشته باشند.
نکتهی جالب اینجاست که این عدمقطعیت، برخلاف بسیاری از عدمقطعیتهای دیگری که سرمایهگذارها با آنها روبهرو میشوند، هیچ راه فراری هم برای سازنده باقی نمیگذارد. در بسیاری از تصمیمهای سرمایهگذاری، وقتی آینده نامعلوم است، صبرکردن ارزش دارد چون با گذشت زمان اطلاعات بیشتری به دست میآید و میشود تصمیم بهتری گرفت. اما اینجا، عدمقطعیت به تصمیم خودِ سازنده ربطی ندارد؛ به رفتار کمیتهای سیاسی مربوط است که سازنده هیچ کنترلی روی زمانبندی یا نتیجهی تصمیمش ندارد. صبرکردن، احتمال گرفتن مجوز را بالاتر نمیبرد و طول تأخیر را هم کوتاهتر نمیکند. پس سازنده نهفقط ریسک بیشتری تحمل میکند، حتی نمیتواند با صبرکردن آن ریسک را کاهش دهد.
فرق میان محدودیت محلی و محدودیت سراسری
نکتهای که باید در اینجا روشن شود این نیست که برنامهریزی زمین بهطور کلی چیز بدی است. محدود کردن ساختوساز در یک نقطهی مشخص برای حفظ یک فضای سبز، یک بافت تاریخی، یا جلوگیری از آلودگی صنعتی کنار خانههای مسکونی میتواند کاملاً موجه باشد و منفعت عمومی واقعی داشته باشد. آنچه در اینجا مورد بحث است، چیز دیگری است: تأثیری که خودِ مکانیسم تصمیمگیری گاهی بدون ربط به هیچ سیاست محلی مشخصی، صرفاً بهخاطر ماهیت سیاسی و غیرقابلپیشبینیبودنش روی کل حجم ساختوساز در سراسر کشور میگذارد. این یک محدودیت «سراسری» (generic) است، جدا از محدودیتهای موجه محلی: زیرا حتی پروژهای که هیچ تعارضی با هیچ سیاست حفاظتی ندارد، هنوز هم زیر سایهی همین عدمقطعیت قرار میگیرد.
آنچه از این دو داستان و شواهد پشت آنها بیرون میآید، این نیست که تصمیمگیری سیاسی دربارهی زمین ذاتاً اشتباه است. نکته این است که وقتی نتیجهی یک تصمیم سرمایهگذاری بزرگ یا حتی یک تصمیم خانگی کوچک مثل تبدیل زیرشیروانی به عواملی مثل اینکه پروژه در محدودهی انتخاباتی چه کسی قرار دارد یا همسایهی روبهرو چه نظری دارد بستگی پیدا میکند، این عدمقطعیت بهخودیخود، جدا از هر سیاست مشخصی دربارهی حفظ محیطزیست یا بافت شهری، هزینهای واقعی روی کل نظام ساختوساز میگذارد: پروژههای کمتری موجه به نظر میرسند، تصمیمها کندتر گرفته میشوند، و آنها که تصمیم میگیرند اقدام کنند، ریسکی را قبول میکنند که هیچ راهی برای کاهش یا مدیریتش ندارند.
دیدگاهها