وقتی سخت‌گیری بیشتر، خانه خالی بیشتر می‌سازد

فرض کنید یک شورای شهر با این استدلال مواجه می‌شود که در محدوده‌اش صدها واحد مسکونی خالی مانده است، پس چه لزومی دارد زمین بیشتری برای ساخت‌وساز جدید تخصیص دهد؟ این استدلال آن‌قدر منطقی به نظر می‌رسد که در برخی برنامه‌های رسمی توسعه منطقه‌ای هم به‌کار رفته: یکی از این برنامه‌ها در انگلستان صراحتاً حجم ساخت‌وساز سالانه را با این فرض کاهش داده بود که بخشی از خانه‌های خالی موجود، دوباره وارد بازار می‌شوند و نیازی به تخصیص زمین جدید نیست. نمونه‌ی دیگرش را در نوشته‌های ستون‌نویسانی می‌بینیم که وقتی از ساخت برج‌های جدید در لندن انتقاد می‌کنند، به هزاران خانه و آپارتمان خالی در شهر اشاره می‌کنند و می‌گویند مشکل کمبود زمین نیست، مشکل مدیریت همین موجودی خالی است.

منطق این استدلال ساده است: اگر خانه خالی داریم، یعنی عرضه از تقاضا عقب نیست؛ پس محدودتر کردن ساخت‌وساز نه‌تنها مشکلی ایجاد نمی‌کند، بلکه باید همان خانه‌های خالی را به گردش دربیاورد. اما پژوهشی که پل چشایر، اقتصاددان جغرافیای شهری در دانشگاه LSE، به همراه همکارانش روی سی سال داده از ۳۵۰ شهرداری محلی در انگلستان انجام داده، نشان می‌دهد این استدلال دقیقاً برعکس عمل می‌کند: هرچه یک منطقه در صدور مجوز ساخت سخت‌گیرتر باشد، نسبت خانه‌های خالی در آن منطقه در بلندمدت نه کمتر، بلکه بیشتر می‌شود.

چرا اصلاً خانه خالی داریم؟

پیش از رسیدن به این یافته، باید یک نکته را روشن کرد: وجود خانه خالی به‌خودی‌خود نشانه‌ی خرابی بازار نیست. هیچ بازار مسکنی، هرقدر هم که سالم عمل کند، در هر لحظه صفر خانه‌ی خالی ندارد. مردم جابه‌جا می‌شوند، می‌میرند، سازنده‌ها زمان می‌برند تا واحدشان را بفروشند، موجر ممکن است چند هفته طول بکشد تا مستأجر مناسب پیدا کند. این دقیقاً شبیه بازار کار است: حتی در اقتصادی با اشتغال کامل، همیشه عده‌ای بین دو شغل، در حال جابه‌جایی هستند و به همین دلیل نرخ بیکاری هرگز دقیقاً صفر نمی‌شود. اقتصاددان‌ها به این پدیده «بیکاری اصطکاکی» می‌گویند؛ می‌توان همین منطق را برای مسکن هم به کار برد و از «خانه‌ی خالی اصطکاکی» صحبت کرد.

سؤال واقعی، پس، این نیست که آیا خانه خالی داریم یا نه؛ سؤال این است که چرا نرخ آن در برخی مناطق بالاتر از حد طبیعی است، و سیاست محدودکردن ساخت‌وساز با این نرخ چه می‌کند.

دو نیرویی که در جهت مخالف هم می‌کشند

وقتی یک شهرداری در صدور مجوز ساخت سخت‌گیرتر می‌شود، یعنی درصد بیشتری از درخواست‌های ساخت‌وساز بزرگ مسکونی را رد می‌کند، دو اتفاق هم‌زمان می‌افتد که در جهت‌های متفاوت عمل می‌کنند.

نیروی اول همان چیزی است که طرفداران محدودیت انتظارش را دارند. سخت‌گیری بیشتر یعنی زمین و مجوز ساخت کمیاب‌تر می‌شود، و کمیابی یعنی قیمت مسکن بالاتر می‌رود. پژوهشی جداگانه از کریستین هیلبر و وسلی ورمولن، با کنترل دقیق مسائل روش‌شناختی مثل جهت علیت معکوس، نشان داده که تفاوت در سخت‌گیری شهرداری‌های مختلف انگلستان، تأثیر بسیار بیشتری بر تفاوت قیمت مسکن بین مناطق دارد تا تفاوت‌های طبیعی مثل کمبود زمین صاف و قابل‌ساخت. طبق برآورد آن‌ها، اگر سخت‌گیری شهرداری‌های جنوب شرقی انگلستان به‌اندازه‌ی میانگین شمال شرقی کشور پایین بود، قیمت مسکن در جنوب شرقی دست‌کم ۲۵ درصد کمتر می‌بود. حالا وقتی خانه گران‌تر می‌شود، طبیعتاً صاحب‌خانه یا مستأجریاب با عجله بیشتری دنبال فروش یا اجاره‌اش می‌گردد؛ پس این نیرو باید نرخ خانه‌ی خالی را پایین بیاورد.

نیروی دوم اما در جهت مخالف کار می‌کند و کمتر به چشم می‌آید. تقاضای مردم برای مسکن ثابت نمی‌ماند: یک مدرسه در محله‌ای بهتر می‌شود و خانواده‌ها به دنبال خانه در آن حوالی می‌گردند؛ مردم پول‌دارتر می‌شوند و فضای بیشتری می‌خواهند؛ خانواده‌ها کوچک‌تر می‌شوند و به واحدهای کوچک‌تر نیاز پیدا می‌کنند؛ شغل‌های جدید در یک منطقه ایجاد می‌شود و افراد می‌خواهند به آنجا نقل مکان کنند. برای این‌که این تقاضاهای دائماً درحال تغییر پاسخ بگیرند، موجودی مسکن هم باید بتواند خودش را تطبیق دهد ــ خانه‌های جدید ساخته شوند، خانه‌های قدیمی بازسازی یا تبدیل شوند، اندازه‌ی واحدها تغییر کند. هرچه ساخت‌وساز و تغییر کاربری سخت‌تر باشد، این تطبیق کندتر و ناقص‌تر انجام می‌شود. نتیجه این می‌شود که آدم‌ها خانه‌ی «درست» را ــ همان که با نیاز و بودجه‌شان جور دربیاید ــ سخت‌تر پیدا می‌کنند. یا باید مدت بیشتری صبر کنند و بگردند، که یعنی خانه‌ها بیشتر خالی می‌مانند، یا باید محدوده‌ی جست‌وجویشان را گسترده‌تر کنند و از منطقه‌ای دورتر خانه بخرند، که یعنی هم در همان منطقه‌ی اصلی تقاضای محلی برای خانه‌های موجود کم می‌شود، و هم فاصله‌ی رفت‌وآمد افراد تا محل کارشان بیشتر می‌شود. چشایر و همکارانش این را «اثر عدم‌تطابق» می‌نامند.

پس سخت‌گیری بیشتر از یک طرف فشار می‌آورد که خانه خالی کمتر شود، چون گران‌تر شده، و از طرف دیگر فشار می‌آورد که خانه خالی بیشتر شود، چون سخت‌تر می‌شود خانه‌ی مناسب پیدا کرد. کدام‌یک غالب می‌شود، چیزی نیست که بشود از پیش و با استدلال نظری تعیین کرد؛ باید داده را دید.

آنچه داده نشان می‌دهد

با بررسی سی سال داده از شهرداری‌های محلی انگلستان و با کنترل دقیق این نکته که شاید علیت برعکس باشد، مثلاً شاید در مناطقی که از قبل خانه‌ی خالی زیاد داشته‌اند، شهرداری‌ها به همین دلیل سخت‌گیرتر شده باشند، نه برعکس، نتیجه روشن بود: نیروی دوم، یعنی اثر عدم‌تطابق، بر نیروی اول غالب است. طبق این پژوهش، یک انحراف معیار افزایش در سخت‌گیری محلی، یعنی افزایش در نسبت درخواست‌های ساخت‌وساز بزرگ مسکونی که رد می‌شوند، نرخ خانه‌ی خالی در آن منطقه را نزدیک به یک‌چهارم بالا می‌برد. هم‌زمان، همین میزان افزایش سخت‌گیری، فاصله‌ای که افراد شاغل در آن منطقه باید برای رسیدن به محل کارشان طی کنند را ۶.۱ درصد افزایش می‌دهد.

یعنی دقیقاً همان سیاستی که قرار بود با محدود کردن ساخت‌وساز، خانه‌های خالی را کم کند، نتیجه‌ی معکوس می‌دهد و علاوه بر آن، مردم را مجبور می‌کند مسیر طولانی‌تری تا محل کارشان طی کنند.

چرا این اثر جای تعجب ندارد

نکته‌ی جالب این‌جاست که این خانه‌های خالی، در جایی که کمترین انتظارش می‌رود، تجمع پیدا می‌کنند: در مناطقی که از قبل پرتقاضاترین و به احتمال زیاد پربازده‌ترین مناطق از نظر اقتصادی هستند، یعنی همان‌جاهایی که سخت‌گیری در آن‌ها بیشتر است. این یعنی بخشی از باارزش‌ترین موجودی مسکن کشور، در همان مناطقی که بیشترین تقاضا برایش وجود دارد، بدون استفاده باقی می‌ماند، درحالی‌که همان افراد مجبورند در جایی دیگر، دورتر، زندگی کنند و هر روز مسیر طولانی‌تری را رفت‌وآمد کنند. این ترکیب خانه‌ی خالی در جایی که نیاز است، و رفت‌وآمد طولانی برای جایی که آدم‌ها واقعاً هستند، به‌روشنی نشان می‌دهد که این پدیده صرفاً یک «آمار بی‌ضرر» نیست، بلکه هزینه‌ی واقعی برای کسانی دارد که هر روز آن مسیر را طی می‌کنند.

استدلالی که خانه‌ی خالی را دلیلی برای کاهش تخصیص زمین یا سخت‌گیری بیشتر در صدور مجوز می‌داند، از قضا اثر خودش را نقض می‌کند. دلیلش هم روشن است: خانه‌ی خالی در درجه‌ی اول محصول عدم‌تطابق بین چیزی است که موجود است و چیزی که مردم واقعاً به آن نیاز دارند، نه محصول کمبودِ سخت‌گیری. وقتی سیاست‌گذار با هدف کاهش خانه‌های خالی، ساخت‌وساز و تغییر کاربری را سخت‌تر می‌کند، دقیقاً همان مکانیسمی را که می‌توانست این عدم‌تطابق را برطرف کند، یعنی توانایی موجودی مسکن برای انطباق‌پذیری با نیازهای درحال‌تغییر، ضعیف‌تر می‌کند. نتیجه، نه بازگشت خانه‌های خالی به بازار، بلکه انباشته‌شدن بیشتر آن‌ها در دقیقاً همان جاهایی است که کمبود مسکن در آن‌ها محسوس‌تر است.